旅游规划的前期组织

2005年7月国家旅游局顾朝曦副局长在湖北省旅游工作会议上说：“没有好的规划指导，我们不可能取得跨越，更不可能取得突破性的发展”。各旅游部门做规划不能拍出300万或者500万，说你给我做一个规划。“我们搞规划的人，应当潜心去研究怎么样出题，怎么样开卷，怎样给规划组的专家提要求。”
本文将就旅游规划如何开题给出一点点建议，讲述实践中得出的一点点经验。 
        在规划编制前期，最核心的工作是委托方确定编制单位。
《旅游规划通则》（简称《通则》）规定：“委托方应根据国家旅游行政主管部门对旅游规划设计单位资质认定的有关规定确定旅游规划编制单位。通常有公开招标、邀请招标、直接委托等形式。”
　　委托方以招标公告的方式邀请不特定的旅游规划设计单位投标的方式是公开招标（简称招标）；委托方以投标邀请书的方式邀请特定的旅游规划设计单位投标的方式是邀请招标（简称邀标）；委托方直接委托某一特定规划设计单位进行旅游规划的编制工作的方式是直接委托。
招标、邀标还是直接委托
        这三种都是实践中常用方法。山东省旅游局的一位同志曾经问我，多少标的的规划适合招标。我想这是确定采用何种方式的首要问题。
根据国家采购的有关规定，运用公共资源到一定限额必须采用招标或邀标方式。而对旅游规划而言，可以简单直观地算一笔帐来决定此事。委托方大多会从报名单位中确定4－5家左右参加最后的招标会。在通常情况下，委托方应该给除中标单位之外的所有参与投标的单位以投标经济补偿。因为所有投标单位都会在项目前期投入部分人力和物力，制作标书；标书通常也会提供对未来规划有指导意义的想法、观点甚至创意。以通常的一个单位5万人民币补偿为例，4家单位参与竞标，投标补偿就是15万。如果标的为30万，这就意味着三分之一的经费用于规划尚未正式开始的前期。如果不给投标方提供补偿，想吸引有实力的规划单位是有一定困难的。所以，个人认为总金额50万人民币是一个界限。总金额高于50万，可以考虑采取竞标的方式；如果低于50万，本着好钢用在刀刃上的原则，则建议采用其他方式。同时需要委托方理解的是，中标单位对标的额都会有较高的心理预期，往往会在中标后坚持较高的价格。
        当然，招标被认为是最公开、公平的一种方式，通过竞标可以较多地了解竞标单位的水平，其对本地区的了解，以及是否能合作共同完成该规划。同时，竞标往往能引起媒体的关注，有利于将规划过程变成全市、全省提高认识，统一思想的过程，可以获得规划之外的更多的社会效益。
        邀标是在效率、公平方面居于竞标和直接委托之间的方法。通常，邀标原则上也应付出相应的标书补偿金。
直接委托是很简便的一种的方式，往往基于委托方和被委托方多年的相互了解和信任。这样的委托往往能创造委托双方相互配合、相互理解的团队氛围，这非常有利于双方的深入沟通，有利于形成可执行性强的规划。同时，规划的花费也会相对竞标低一些。
组织招标会
         招标会的组织有两项主要工作，一个是评价委员会成员的确定，一个是对标书做出相应要求。
《通则》规定：“旅游发展规划的评审人员由规划委托方与上一级旅游行政主管部门商定；旅游区规划的评审人员由规划委托方商当地旅游行政主管部门确定。旅游规划评审组由7人以上组成。其中行政管理部门代表不超过1/3，本地专家不少于1/3。规划评审小组设组长1人，根据需要可设副组长1～2人。组长、副组长人选由委托方与规划评审小组协商产生。”并且，“旅游规划评审人员应由经济分析专家、市场开发专家、旅游资源专家、环境保护专家、城市规划专家、工程建筑专家、旅游规划管理官员、相关部门管理官员等组成。”
这是对规划评审组的规定。我想其原则也适用于评标组的组成，只是规模可以适当缩小。旅游行政部门官员在评标组内人员过多、或者为避嫌不参与评标都是不利于规划编制的。旅游局始终是旅游规划的主要参与者、以及规划未来的主要执行者之一。因此，旅游局应该在评标阶段就充分参与。同时，规划在于提出更高、更好的目标和方案，应该充分尊重专家的意见。
        所有竞标单位会根据招标书，竭尽所能制作竞标书。由于标书是没有固定格式和要求的，竞标单位对标书也会有不同理解。一种标书主要谈基本认识和调研思路，不涉及实质性结论；另一种标书则投入大量精力，基本完成规划大纲的写作，有的体量甚至接近规划文本。从社会效益的角度，在规划、田野调查还未开始就做出大部头的规划文本，是不合适的；从评标的角度，上面两种内容不尽相同的竞标书，也会带来评标的困难。一个简单的方法是，规定标书的固定格式和页数，如30页以内。这样得到的标书的深度基本可以保证在一个层面上，也便于评委准确地了解竞标单位的真实水平。
对规划专家组构成的要求
         规划专家组的构成将决定能否编制一个好的规划。如果规划专家组存在结构上的问题或不足，规划很难避免多方不满意、甚至中途夭折的后果。
        就一个大区域规划而言，规划组内必须有区域经济专家、旅游资源与市场开发专家、城市规划专家以及策划专家。而对于较小区域的规划，则可能不需要城市规划专家而需要补充建筑设计专家和园林专家。这些专家是构成合理专家组的基础；所谓专家组结构上的不足，就是指规划组内缺少上面专家中的一位或多位。在此基础上，根据委托方的不同需求和侧重点，可以在此基础上补充相应的专家，如环境专家等。
专家组中的关键先生当然是专家组组长。专家组组长一般是德高望重的专家，可以在学术上引领整个专家组。但是从现代规划实践来看，规划不仅仅是规划组的事情，应该给所有利益相关者（包括旅游部门、旅游经营企业管理人员、景区管理人员等等）参与规划的机会。规划过程就需要更好的沟通、更严密的组织，这是保证编制出可执行规划的关键。因此，规划组组长还需要是个很好的组织者和沟通者，否则规划过程将潜伏很大的危机。规划越来越成为一个团队行为，越来越注重组织与协调，越来越贴近规划地的日常生活，这些都给规划组组长提出越来越多的要求。